努尔哈赤建立的后金，作为国家政权，尚处在草创阶段。迁都到辽阳、沈阳后，尽管逐渐有些充实，还显得粗糙。这集中反映到官制上是很不完备的，从中央到地方还没有形成一套系统的行政机构，仅以八旗军制来行使国家职能。它规定：固山额真为每旗的总管大臣，总理全旗军政；设二名梅勒额真为佐管大臣，协助总管大臣管理旗务。天命元年（1616年）前，特设议政五大臣、理事十大臣。后来他们执掌国家政权，是后金统治集团的核心人物，有的以旗总管大臣或佐管大臣兼任。其中议政五大臣参与决策机要大事，理事十大臣分别管理各项庶务。国人有诉讼，先由理事大臣听审决断，然后报给议政大臣复审，再上报诸贝勒，经过众议定案。必要时，令诉讼者面见努尔哈赤，详加审问，明核是非。努尔哈赤本人每五天接见诸贝勒大臣，听取汇报，发出训谕、指令等。天命五年（1620年），努尔哈赤袭用明朝军职名称，设总兵官、副将、参将、游击、备御等，它们不是行政机构的官职，而是被当作爵位按军功大小加授的。总兵官为第一等，内又分三等，以下直至游击，每一等级都又分三等。而牛录额真都改为备御，下设四员千总。
努尔哈赤的这套设置是十分简陋的。它具有三个特点。第一，八旗制度基本上是一个军事制度，用它来代替国家行政机构，以军职的八旗旗主兼管行政事务和组织社会生活，这多少带有军事管制的味道。第二，民族压迫的特色尤其明显。从上层统治集团到下边任职掌实权的军官，几乎都是满族人，从而排斥了大多数汉官参与政权。这在汉人占绝对优势的辽沈地区是不可能行之持久的。第三，它实行八和硕贝勒即八旗旗主“共议国政”福格：《听雨丛谈》，卷1，19页。中华书局，1959年版。，凡军政大事皆由集体裁决，含有原始军事民主制的残余。显然，这与日益发展的君权独揽是不相适应的。进入辽沈地区以后，由于地域辽阔，人口众多，经济文化高度发达，因此，努尔哈赤设置的国家机构就显得相形见绌，落后于时代，如不改弦易辙，势必出现很大的矛盾，阻碍后金的发展。
清太宗即位之初，先对初创的后金国体制作了些必要的修补，然后逐步进行大幅度的改革。天命十一年（1926年）九月，太宗召集诸贝勒共同议定：每旗仍各设一名总管大臣，称为总管旗务八大臣，参与国政，与诸贝勒并坐共议。出猎、行军各领本旗兵士行动，本旗的一切事物皆听调遣、指挥。以前，只有兼任议政大臣的固山额真才能参与国事，现在则扩大了范围，凡八旗旗主（即固山额真）都有权参加。又每旗仍设二名佐管大臣，共十六大臣，协助管理本旗事务，并负责刑法。他们可以不出兵驻防。除此，每旗还设二名调遣大臣，共十六大臣。他们的职责是，出兵驻防，随时听从调遣，还对其所属的刑律负有审理之责。太宗设十六大臣及第一次任命的官员详见下表（据《东华录》天命十一年九月制）。
不难看出，太宗对国家机构尚未作大的变动，只是又增加了执政人员，把一部分新人吸收到上层统治的核心，扩大了政权的基础。所任命的大臣仍没有汉人参加。但是，太宗是个倾心于汉族文化的人，他非常注意、十分重视学习汉族的政治经验。在对国家机构进行大改革时，要求他的诸贝勒大臣“凡事都照《大明会典》行”《天聪朝臣工奏议》，卷上，“高鸿中陈刑部事宜奏”。，仿照明政府制度，设置国家各级机构。天聪三年（1629年）四月，太宗设文馆，命儒臣分两班：
职称
旗别总管旗务八大臣佐管旗务十六大臣调遣十六大臣正黄纳穆泰（扬古利之弟）拜音图（巴雅喇之子）楞额哩（扬古利之弟）巴布泰（太祖第九子）霸奇兰镶黄达尔汉（额驸）伊逊（费英东之弟音达胡齐之子）达珠瑚多诺依杨善（费英东弟英达胡齐之子）正红和硕图（额驸、何和里之子）布尔吉（守辽阳大臣觉罗铎弼之子）叶克舒汤古岱（太祖第四子）察哈喇镶红博尔晋（侍卫）武善绰和诺哈哈纳叶臣正蓝托博辉（龙敦之子）屯布噜（宝实长子康嘉之子）萨壁翰昂阿喇觉罗色勒（礼敦三世孙）镶蓝固三泰（额驸）舒赛康喀赍穆克坦额孟格正白喀克笃礼孟阿图阿山康古哩（额驸）阿达海（阿山之弟）镶白彻尔格（额亦都第三子）武拜萨穆什喀（扈尔汉之弟）图尔格（额亦都第八子）伊尔登（额亦都第十子）
巴克什达海和刚林等翻译汉文典籍；巴克什库尔缠和吴巴什等记注本朝政事《东华录》，天聪三年四月。。巴克什是对文臣的通称，后改称笔帖式，满语叫笔特赫达式。太宗优先设置文馆，给它规定了两项职能，一是通过翻译汉文典籍，借鉴汉族的政治经验；一是记注本朝政事，目的是总结他执政的得失。这些都为他推进各项改革做思想和政治上的准备。实际上，文馆成了他改革的咨询机关，任职的大臣便做了他的顾问。
天聪十年（1636年）三月，改文馆为内三院：内国史院，负责记录起居、撰拟诏令、编纂史书、庆贺表文、纂修实录，册拟功臣诰命等。内秘书院，负责撰写外藩往来书信、记录各衙门的奏疏及代汗起草对各官的指令。内弘文院，专门负责注释历代行事的好与坏、给皇帝讲经注史、颁布制度等《东华录》，天聪十年三月；又阮葵生：《茶余客话》，卷1，“内三院”，中华书局，1960年版。。是年六月（从四月起，改为崇德元年），更定内三院官制：内国史院设大学士一人、学士二人；内秘书院大学士二人、学士一人；内弘文院大学士一人、学士二人《东华录》，崇德元年五月。。这些大学士、学士分别由满人、汉人、蒙古人担任。这是清代设大学士之始。清沿明制，不设宰相，而代之以大学士。大学士的权力很大，直接参加议定国家军政大计，掌握国家机密。内三院的设置实际上已取代了八和硕贝勒“共议国政”的体制。
继设文馆之后，天聪五年（1631年）七月，太宗按中国历代封建王朝的行政组织，设立六部，使国家机构趋于完善。六部是：吏、户、礼、兵、刑、工。每部以一名贝勒总理部务，其下设满承政二员、蒙古承政一员、汉承政一员，承政之下各设参政八员，惟有工部参政设满人八员、蒙古二员、汉人二员。各部均设启心郎一员。做具体事务的官员笔帖式，各部“酌量事务繁简补授”《东华录》，天聪五年七月。。设立六部，明确了分工，提高了办事效率。这六部虽由贝勒主持，但他们必须对汗（皇帝）负责，这就加强了中央集权。崇德元年五月，太宗又设立都察院，与三院六部不相属，独立行使监察各部的职权。太宗授予该部院以很大的权力，上自皇帝、诸王贝勒，下至各部臣都可以劝谏、弹劾、纠察。他指示都察院的官员说：“朕如奢侈无度、误杀功臣，或者逸乐畋猎、荒耽酒色，不理政事，或者抛弃忠良人任用奸诈、升迁官员不当，你们要直说，劝谏无隐。诸贝勒若果废弃事业，偷安为乐，或朝会时轻慢懈怠，部臣隐瞒不报，你们要指名参奏。六部断事不公及审狱迟缓，你们也要察明向朕报告。明朝弊政，在你们这样的衙门往往成为贿赂之所，你们务须互相防备检查。除了挟私仇诬告好人外，凡你们所奏，说得对的，朕立即批准照办；说得不对的，朕也不加罪你们。”《东华录》，崇德元年五月。
崇德三年（1638年）七月，设理藩院。它的前身是蒙古衙门。此机构专门负责蒙古方面的事务。这样，经过几年的改革、充实，便形成了内三院、六部和都察院、理藩院一套完整的官制，合称三院八衙门。就在这年，根据大学士范文程、希福、刚林等人建议、太宗进一步更定六部、理藩院、都察院八衙门官制：每个衙门设满人承政一员，以下设左右参政、理事、副理事、启心郎、主事等官，以满、汉、蒙古人参差充任。
很明显，上述一系列机构是仿照明制建立起来的。从一定范围讲，它们是明朝官制的翻版。但它和明制又不尽相同。后金是一个少数民族建立的政权，它有本民族的创造，某些机构和名称又为明朝所没有，因而该政权的官制具有民族的特点。它吸收了大批汉官和蒙古人参加执政，这对努尔哈赤那时排斥汉人参政是一个大的突破，因而又具有满蒙汉贵族地主联合主政的性质。太宗对国家机构和体制的大幅度的改革，主要是在汉官们的建议和帮助下实现的，它是太宗实行封建化的重大成果，标志着这个政权在政治上完成了向封建国家的过渡。